APERÇU

Le présent rapport fait état des discussions qui se sont déroulées dans le cadre de l’Atelier sur les obstacles juridiques et institutionnels à la collaboration touchant les mines orphelines/abandonnées (MOA), lequel a eu lieu à Ottawa (Ont.), les 24 et 25 février 2003. Il comprend une introduction et une mise en contexte, un sommaire des présentations contextuelles détaillées qui ouvrent la voie à une plus grande collaboration entre les ministères et les intervenants, les faits saillants de la discussion de fond et de l’itinéraire à suivre pour surmonter les obstacles à la collaboration et envisager les options qui sauraient le mieux permettre aux tiers de collaborer au nettoyage et de gérer les responsabilités liées aux mines orphelines/abandonnées.

SOMMAIRE

Une mine est dite orpheline ou abandonnée lorsqu’il est impossible d’en trouver le propriétaire, lorsque son propriétaire refuse d’en nettoyer le site ou est financièrement incapable de le faire. Bon nombre posent des problèmes pour les collectivités, l’industrie minière et les gouvernements dans les domaines de l’environnement, de la santé, de la sécurité et de l’économie. En 2001, les ministres canadiens des Mines ont recommandé de mettre sur pied un comité national de consultation sur les mines orphelines/abandonnées, dont le mandat consisterait à étudier les questions et initiatives liées à l’élaboration et à la mise en œuvre de programmes de restauration dans toutes les régions du Canada. Ce comité a parrainé la tenue à Ottawa, les 24 et 25 février, de l’Atelier sur les obstacles juridiques et institutionnels à la collaboration touchant les mines orphelines/abandonnées (MOA). Il s’agissait d’une tribune où l’on a pu échanger de l’information et dialoguer sur les moyens d’accroître la collaboration concernant les MOA entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, les municipalités, les organismes autochtones, les associations du secteur minier, de l’industrie minière, ainsi que des groupes environnementaux et de travailleurs. Tous les participants ont reconnu la nécessité d’examiner les questions de politiques et les questions juridiques liées à l’obligation des tiers et aux MOA afin de les régler dans un esprit de collaboration et de transparence pour s’occuper de l’héritage des MOA de manière plus efficace.

L’Atelier poursuivait les objectifs suivants :

• cerner, mieux comprendre et évaluer les obstacles juridiques et institutionnels ainsi que les options à privilégier devant permettre aux tiers de collaborer au nettoyage et de gérer les responsabilités liées aux mines orphelines/abandonnées;
• formuler des recommandations et des principes directeurs à soumettre à la considération du Comité national de consultation sur les mines orphelines/abandonnées et à communiquer éventuellement aux gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux.

Réunissant plus de 60 participants, l’Atelier a débuté par le mot de bienvenue du président du Comité national de consultation sur les mines orphelines/abandonnées. Le reste du jour 1 fut notamment consacré à des présentations axées sur l’échange d’information, chacune suivie d’une intensive séance de discussion plénière :

• Aperçu des obstacles juridiques et institutionnels à la collaboration;
• Examen de l’Environmental Good Samaritan Act de la Pennsylvanie et des initiatives connexes;
• Examen de la loi fédérale américaine Abandoned Hardrock Mines Reclamation Act of 2002 et des initiatives connexes;
• Présentation sur les mines abandonnées du Nord;
• Examen de l’Initiative de l'Ontario Mining Association (OMA) et du ministère du Développement du Nord et des Mines de l'Ontario;
• Expériences de plusieurs autorités canadiennes liées à des sites particuliers.

Le jour 2 a donné lieu à des présentations de type table ronde (dont les participants se trouvaient affiliés à chacun des intérêts des gouvernements et des parties intéressées représentés à l’Atelier), à une séance de discussion plénière ainsi qu’à des discussions en petits groupes chargés de présenter en séance plénière le fruit de leurs délibérations sur les obstacles à la collaboration à surmonter en priorité ainsi que des recommandations ou principes directeurs devant permettre de les surmonter.

L’Atelier a permis de dégager plusieurs thèmes principaux et d’alimenter l’intérêt des participants. Bon nombre d’entre eux ont vigoureusement exprimé la nécessité de mettre en place au palier fédéral et provincial un cadre législatif concerté du type « loi du bon samaritain » pour encourager l’activité volontaire et éliminer les responsabilités associées (indemnisation des volontaires). Pour plusieurs participants, l’efficacité de l’action ciblée sur les MOA passe d’abord par l’énoncé de principes fondamentaux bien définis, ce qui comprend les principes du « pollueur-payeur », de la précaution/ prévention, de la durabilité, et des normes de rendement scientifiquement défendables, pratiques et uniformes pour les MOA. Les bonnes idées pour aborder le volontariat foisonnent, mais il faut prendre le temps de bien définir les modalités d’intervention et leurs modalités de mise en œuvre.

Bon nombre de participants ont reconnu l’importance de ce qui suit : reconnaître l’existence des MOA et les faire mieux connaître (au moyen de politiques, de mesures législatives et de la sensibilisation du public); reconnaître que les MOA doivent être prises en charge et que cela ne se fera pas sans aide; catégoriser et prioriser les sites (allant de la simplicité à la complexité de l’intervention nécessaire); effectuer des analyses critiques de la législation et des procédures existantes en vue de définir une approche pour faciliter les processus habilitants; élaborer un mécanisme pour guider la restauration des MOA et faciliter la coopération. On a également cerné le besoin d’une politique réaliste et d’un cadre de législation qui reconnaît les responsabilités et les droits de tous les intervenants, y compris le public, et qui établit des objectifs communs. Le processus doit être inclusif, transparent, global et multipartite. Les opinions furent partagées quant à la nécessité d’une législation nouvelle – certains étaient d’avis que la législation actuelle pourrait être exploitée de façon créatrice pour surmonter les obstacles, d’autres percevaient la nécessité de modifier la législation actuelle ou de définir une nouvelle législation ciblée sur la question.

Les participants ont généralement reconnu la nécessité de disposer d’une information plus étoffée sur les sites, particulièrement en matière d’évaluation des répercussions sur la santé et la sécurité publiques, sur l’environnement et les aspects sociaux, sans oublier l’importance de définir des normes de référence.

Tous efforts déployés à l’égard des MOA supposent nécessairement une amélioration sur les plans de la coopération, de la collaboration, de la communication, de la transparence, de l’efficacité et de la simplification. Un bon nombre ont également estimé important de définir un rôle inclusif et clairement énoncé pour les parties intéressées et le public, et plus particulièrement pour les collectivités visées. Le manque de fonds n’a pas manqué d’être désigné comme l’un des obstacles les plus criants et les plus fondamentaux.

Un bon nombre de participants ont cerné la nécessité d’améliorer et d’accélérer le processus d’émission des permis (en allégeant les contraintes fiscales et les contraintes de temps) pour tirer le meilleur parti possible de la faible quantité de dollars investis dans la restauration. De l’avis de plusieurs, les processus d’évaluation et d’examen gagneraient à faire épargner davantage temps et argent. Édifier une relation de confiance (entre les secteurs et plus particulièrement avec les collectivités visées) aurait certes pour effet d’améliorer la coordination de solutions innovatrices tout en abaissant les coûts de l’évaluation et de l’octroi des permis. On a constamment évoqué la nécessité de faire preuve de bon sens – de faire ce qui est judicieux, d’obtenir le plus possible des ressources limitées dont on dispose, sans sacrifier la protection de la santé et de la sécurité des gens et de l’environnement. Il a été par ailleurs reconnu que si, dans bien des cas, les modalités d’application exigeant beaucoup de temps et de ressources se traduisent en bout de ligne par la création de meilleurs projets, il n’en demeure pas moins que des modalités d’application longues et complexes ont parfois pour effet de compromettre l’achèvement des projets (lorsque les fonds arrivent à épuisement, par exemple, avant la fin de l’exercice financier).

À cette question précédente se raccorde un obstacle de plus grande envergure, soit celui de la différence qu’il y a, en termes de politiques et procédures, entre les différents ordres de gouvernement. Il faut définir dans la législation du type « bon samaritain » un ensemble de principes fondamentaux sur lesquels tomber tous d’accord (sans perdre de vue qu’il restera toujours des cas régionaux à régler), ou un ensemble commun de normes que les parties intéressées s’entendent pour respecter.

L’optimisme dégagé par les participants a eu l’effet d’un stimulant – les plus directement concernés ont peut-être des idées différentes, mais tous empruntent généralement la même direction. Les participants, a-t-on pu également observer, ont démontré qu’ils respectent mutuellement leurs valeurs, ce qui, à la longue, ne peut que favoriser le succès.

On a également souligné que les parties intéressées qui interviennent sur le terrain doivent se faire davantage confiance et, peut-être, prendre plus de risques. La confiance entre les intervenants peut s’édifier, d’une part, en établissant des registres de non-conformité, en obtenant la participation des collectivités et en définissant un cadre d’action global et conséquent. La confiance est essentielle, mais encore faut-il la gagner, ce qui suppose une vue d’ensemble du processus d’extraction tout entier, et particulièrement de l’important contexte social que l’on oublie bien souvent – les collectivités touchées doivent être prises en compte et intégrées d’une façon qui compte.

On a fait observer que si l’on veut enregistrer des progrès, il faudra que tous les ordres de gouvernement disposent du personnel et des ressources nécessaires aux fins de recherche, de planification, d’expertise, de passation des marchés, de surveillance et de supervision si l’on veut régler les questions comme il se doit. Les projets de planification et les engagements qui en découlent sur le plan des ressources humaines et financières doivent prendre en compte qu’il faudra mettre passablement de temps (de cinq à dix ans) pour achever bon nombre de projets. Une nouvelle législation d’ensemble ne pourra être mise en application de façon efficace si les ministères doivent composer avec de sérieuses lacunes en ressources. Plutôt que de créer une nouvelle législation, la solution pourrait peut-être consister à conserver la législation actuelle et à fournir les ressources.

N’y a-t-il pas lieu de clarifier les définitions de termes tels que mines orphelines/abandonnées, volontaire, remise en état et restauration (par example, qu’entend-on par remise en état ou restauration, et conception d’un mécanisme pour définir ces termes en fonction de chaque site). Il faut définir des procédures/normes uniformes et coordonnées pour catégoriser les différents sites et pour catégoriser les différents types de volontaires.

On fait observer que les organismes de réglementation devraient revoir leur optique afin d’établir une distinction entre une charge de travail plus typique comme celle d’approuver des projets destinés à rapporter un bénéfice commercial par rapport à des projets qui visent le bien commun, et pour lesquels le bénéfice commercial n’est pas un facteur.

Un participant a résumé en trois mots les questions essentielles abordées par l’assemblée : prévention, investissement et normes. L’importance que revêtent les précédents a été également soulignée, car on peut ainsi déterminer clairement ce qui est réalisable, quels bénéfices peuvent être obtenus par une intervention et ce qu’il en coûtera de ne pas intervenir.

La vice-présidente aux Affaires techniques de L’Association minière du Canada a clôturé l’atelier en disant que le Comité national de consultation sur les mines orphelines/abandonnées fera la synthèse des délibérations de l’Atelier, formulera des recommandations et tracera une voie à suivre. Les recommandations seront présentées aux ministres des Mines en septembre et les participants seront tenus au courant de l’évolution des événements. Enfin, les travaux du Comité national de consultation revêtent de plus en plus d’importance et gagnent en crédibilité, tant au Canada qu’à l’étranger, en tant qu’initiative multipartite d’examen constructif et efficace du dossier des mines orphelines/abandonnées. Continuer à aborder ce dossier dans un contexte d’ouverture, de collaboration et de créativité permet à tous les intervenants de concrétiser leur engagement et leur détermination à trouver des solutions qui s’avéreront profitables pour l’environnement, la société, les gouvernements et l’industrie minière à court terme comme à long terme.